《食品經(jīng)營許可和備案管理辦法》解讀

為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化食品經(jīng)營許可改革的部署，落實(shí)新修訂的《中華人民共和國食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)要求，順應(yīng)食品經(jīng)營領(lǐng)域新發(fā)展，適應(yīng)基層監(jiān)管需求，解決企業(yè)相關(guān)政策困惑，進(jìn)一步規(guī)范食品經(jīng)營許可和備案管理工作，加強(qiáng)食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理，落實(shí)食品安全主體責(zé)任，市場監(jiān)管總局修訂發(fā)布《食品經(jīng)營許可和備案管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第78號(hào)，以下簡稱《辦法》）。現(xiàn)就相關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、《辦法》修訂的背景是什么？

一是適應(yīng)食品經(jīng)營許可改革新形勢新精神。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》提出，要深化食品經(jīng)營許可改革，優(yōu)化許可程序，實(shí)現(xiàn)全程電子化。同年10月，國務(wù)院頒布新修訂的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》，規(guī)定承包經(jīng)營集中用餐單位食堂的，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營許可。2021年4月，十三屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過修正案，將《中華人民共和國食品安全法》第三十五條中“僅銷售預(yù)包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，有必要及時(shí)修訂《食品經(jīng)營許可管理辦法》，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)食品經(jīng)營許可管理政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，落實(shí)新修訂的《中華人民共和國食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)要求，著力建立最嚴(yán)格的食品經(jīng)營安全監(jiān)管制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是適應(yīng)食品經(jīng)營行業(yè)創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的新需要。近年來，食品經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)展迅速，新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新型經(jīng)營模式層出不窮，食品經(jīng)營行業(yè)顯示出與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合趨勢，利用自動(dòng)設(shè)備從事食品經(jīng)營活動(dòng)等新興業(yè)態(tài)發(fā)展方興未艾，新型技術(shù)發(fā)展進(jìn)一步助推食品經(jīng)營模式多樣化。如何以保障食品安全為前提，助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)食品經(jīng)營行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)食品經(jīng)營許可管理提出了更高要求。有必要對(duì)《食品經(jīng)營許可管理辦法》及時(shí)進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

三是適應(yīng)地方食品經(jīng)營安全監(jiān)管的新需求。現(xiàn)行《食品經(jīng)營許可管理辦法》實(shí)施以來，各地認(rèn)真落實(shí)許可管理制度，嚴(yán)格按照要求開展食品經(jīng)營許可工作，有力提升了工作效能和服務(wù)水平。與此同時(shí)，現(xiàn)有的食品經(jīng)營許可工作也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如部分經(jīng)營項(xiàng)目還需進(jìn)一步優(yōu)化，食品連鎖經(jīng)營總部、食品經(jīng)營管理類企業(yè)、食品經(jīng)營新業(yè)態(tài)許可條件設(shè)定和要求還不明確等。有必要進(jìn)一步完善食品經(jīng)營許可制度，有效解決基層日常許可工作面臨的困惑和瓶頸。

二、《辦法》修訂的總體考慮是什么？

市場監(jiān)管總局堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，嚴(yán)格落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦破解食品經(jīng)營許可工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，更好地規(guī)范食品經(jīng)營許可和備案工作，優(yōu)化食品經(jīng)營許可條件，簡化食品經(jīng)營許可流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控，落實(shí)食品經(jīng)營者主體責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)食品經(jīng)營許可制度的可操作性，不斷提高食品安全依法、科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)管水平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審批更簡、服務(wù)更優(yōu)的政務(wù)和營商環(huán)境，保障人民群眾“舌尖上的安全”。

三、《辦法》修訂過程是什么？  

啟動(dòng)《辦法》修訂后，市場監(jiān)管總局按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅(jiān)決落實(shí)中央決策部署，適應(yīng)改革發(fā)展需求；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，回應(yīng)基層呼聲期盼；聚焦落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任；堅(jiān)持完善立法技術(shù)，強(qiáng)化法律法規(guī)規(guī)章之間協(xié)同性。把廣泛征求意見貫穿《辦法》修訂起草工作全過程，通過開展課題研究，召開座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)，實(shí)地調(diào)研等多種形式廣泛交流研討，經(jīng)多輪修改完善，起草形成《辦法》（征求意見稿），并于2020年8月至9月在中國政府法制信息網(wǎng)和總局網(wǎng)站公開征求意見。隨后，進(jìn)一步聽取市場監(jiān)管總局各司局、省級(jí)市場監(jiān)管部門、地方執(zhí)法人員、專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、食品經(jīng)營者和社會(huì)公眾的意見建議，充分凝聚各方共識(shí)，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

四、《辦法》在貫徹“放管服”改革精神、優(yōu)化營商環(huán)境方面修訂了哪些內(nèi)容？

一是明確僅銷售預(yù)包裝食品備案有關(guān)要求。2021年，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十五條將“僅銷售預(yù)包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進(jìn)一步明確僅銷售預(yù)包裝食品備案的相關(guān)要求，經(jīng)反復(fù)論證研究，將原《食品經(jīng)營許可管理辦法》的名稱更改為《食品經(jīng)營許可和備案管理辦法》。新修訂的《辦法》第五條、第六章作為僅銷售預(yù)包裝食品備案的專門條款和章節(jié)，明確備案范圍、備案主體資質(zhì)要求和備案信息公示等內(nèi)容。 

二是調(diào)整有關(guān)許可事項(xiàng)為報(bào)告事項(xiàng)。將原辦法中從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)在主體業(yè)態(tài)后以括號(hào)標(biāo)注和經(jīng)營場所外設(shè)倉庫（包括自有和租賃）應(yīng)當(dāng)在食品經(jīng)營許可證副本中載明倉庫具體地址的兩項(xiàng)許可事項(xiàng)，調(diào)整為報(bào)告事項(xiàng)。《辦法》第十六條明確食品經(jīng)營者從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營的，外設(shè)倉庫（包括自有和租賃）的，或者集體用餐配送單位向?qū)W校、托幼機(jī)構(gòu)供餐的，應(yīng)當(dāng)在開展相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)向所在地縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門報(bào)告，并在食品經(jīng)營許可和備案管理信息平臺(tái)中記錄報(bào)告情況。同時(shí)，《辦法》第三十條明確了六種情形發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)報(bào)告。 

三是簡化食品經(jīng)營許可程序。《辦法》第十三條明確申請(qǐng)食品經(jīng)營許可時(shí)，不再要求申請(qǐng)人提交食品安全規(guī)章制度，代之以食品安全規(guī)章制度目錄清單。對(duì)營業(yè)執(zhí)照或者其他主體資格證明等文件，行政機(jī)關(guān)能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上核驗(yàn)的，不再要求申請(qǐng)人提供復(fù)印件?！掇k法》第二十條明確食品經(jīng)營許可申請(qǐng)包含預(yù)包裝食品銷售的，對(duì)其中的預(yù)包裝食品銷售項(xiàng)目不需要進(jìn)行現(xiàn)場核查。《辦法》第三十四條明確申請(qǐng)變更、延續(xù)許可（限經(jīng)營條件未發(fā)生變化，經(jīng)營項(xiàng)目減項(xiàng)或未發(fā)生變化的），可以免除現(xiàn)場核查，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，當(dāng)場作出行政許可決定?！掇k法》第三十二條作為救濟(jì)性條款，提出對(duì)未在規(guī)定時(shí)間期限內(nèi)延續(xù)申請(qǐng)?jiān)S可的，在食品經(jīng)營許可有效期屆滿前十五個(gè)工作日內(nèi)提出延續(xù)許可申請(qǐng)的，原食品經(jīng)營許可有效期屆滿后，食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)暫停食品經(jīng)營活動(dòng)，原發(fā)證的市場監(jiān)督管理部門作出準(zhǔn)予延續(xù)的決定后，方可繼續(xù)開展食品經(jīng)營活動(dòng)。

四是壓縮食品經(jīng)營許可辦理時(shí)限。壓縮許可工作時(shí)限是近年來各地普遍實(shí)施的一項(xiàng)便利措施，《辦法》第二十一條規(guī)定，縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起十個(gè)工作日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。因特殊原因需要延長期限的，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長五個(gè)工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請(qǐng)人。鼓勵(lì)有條件的地方市場監(jiān)督管理部門優(yōu)化許可工作流程，壓減現(xiàn)場核查、許可決定等工作時(shí)限。將許可法定時(shí)限從原定的至多30個(gè)工作日壓縮至至多15個(gè)工作日。

五是推進(jìn)食品經(jīng)營許可和備案信息化建設(shè)。為全面推進(jìn)食品經(jīng)營許可和備案全程電子化工作，《辦法》第九條明確縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品經(jīng)營許可和備案信息化建設(shè)，在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站公開食品經(jīng)營許可和備案管理權(quán)限、辦事指南等事項(xiàng)。縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)通過食品經(jīng)營許可和備案管理信息平臺(tái)實(shí)施食品經(jīng)營許可和備案全流程網(wǎng)上辦理。食品經(jīng)營許可電子證書與紙質(zhì)食品經(jīng)營許可證書具有同等法律效力?！掇k法》第十七條明確符合法律規(guī)定的可靠電子簽名、電子印章與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力。通過讓數(shù)據(jù)多跑路，減少企業(yè)跑動(dòng)次數(shù)，提高服務(wù)企業(yè)水平，提升食品經(jīng)營許可工作效能。

五、《辦法》在統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化食品經(jīng)營許可事項(xiàng)方面修訂了哪些內(nèi)容？

一是助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)持續(xù)健康發(fā)展。面對(duì)新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新型經(jīng)營模式層出不窮的現(xiàn)狀，將《首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)改革事項(xiàng)清單》中的“允許對(duì)食品自動(dòng)制售設(shè)備等新業(yè)態(tài)發(fā)放食品經(jīng)營許可”納入《辦法》中，第十三條明確利用自動(dòng)設(shè)備從事食品經(jīng)營的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交每臺(tái)設(shè)備的具體放置地點(diǎn)、食品經(jīng)營許可證的展示方法、食品安全風(fēng)險(xiǎn)管控方案等材料。

二是聚焦企業(yè)反映的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題。《辦法》對(duì)拍黃瓜、泡茶等簡單食品制售行為，作出了簡化許可的規(guī)定。《辦法》第十四條明確食品經(jīng)營者從事解凍、簡單加熱、沖調(diào)、組合、擺盤、洗切等食品安全風(fēng)險(xiǎn)較低的簡單制售的，縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門在保證食品安全的前提下，可以適當(dāng)簡化設(shè)備設(shè)施、專門區(qū)域等審查內(nèi)容。從事生食類食品、冷加工糕點(diǎn)、冷葷類食品等高風(fēng)險(xiǎn)食品制售的不適用前款規(guī)定。同時(shí)，進(jìn)一步明晰辦理食品經(jīng)營許可的范圍，《辦法》第四條明確僅銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，僅銷售預(yù)包裝食品，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品零售企業(yè)銷售特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中的特定全營養(yǎng)配方食品，已經(jīng)取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)加工場所或者通過網(wǎng)絡(luò)銷售其生產(chǎn)的食品等情形，無需取得食品經(jīng)營許可。

三是調(diào)整細(xì)化食品經(jīng)營類別及項(xiàng)目。為統(tǒng)籌安全和發(fā)展，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步科學(xué)精準(zhǔn)調(diào)整細(xì)化食品經(jīng)營項(xiàng)目?！掇k法》第十一條將食品經(jīng)營項(xiàng)目分為食品銷售、餐飲服務(wù)、食品經(jīng)營管理三類。在食品經(jīng)營項(xiàng)目中單獨(dú)設(shè)立食品經(jīng)營管理類，并明確食品經(jīng)營管理包括食品銷售連鎖管理、餐飲服務(wù)連鎖管理、餐飲服務(wù)管理等；在餐飲服務(wù)類中增加半成品制售項(xiàng)目，刪除糕點(diǎn)類食品制售，將其按照加工工藝分別歸入熱食類食品制售和冷食類食品制售的范疇。另外，《辦法》第六十二條明確食品銷售連鎖管理、餐飲服務(wù)連鎖管理、餐飲服務(wù)管理、半成品定義，規(guī)定半成品制售僅限中央廚房申請(qǐng)，進(jìn)一步規(guī)范了“散裝食品”的定義，明確未經(jīng)食品生產(chǎn)者預(yù)先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品，食品銷售者在經(jīng)營場所根據(jù)需要對(duì)食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品進(jìn)行拆包銷售或進(jìn)行重新包裝后銷售的食品，均納入散裝食品的范疇。

四是調(diào)整食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)標(biāo)注。為管控風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)《中華人民共和國食品安全法》對(duì)從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)提出的應(yīng)當(dāng)建立食品銷售記錄等特殊規(guī)定，考慮到從事食品批發(fā)的特殊性，以及校園食品安全群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)切，學(xué)校供餐人數(shù)眾多，供餐數(shù)量巨大，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高，防控難度較大等因素，《辦法》第十一條增加從事食品批發(fā)銷售，學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)食堂，應(yīng)當(dāng)在主體業(yè)態(tài)后以括號(hào)標(biāo)注的要求。

五是調(diào)整食品經(jīng)營許可條件。為落實(shí)《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，強(qiáng)化食品經(jīng)營者主體責(zé)任落實(shí)，在《辦法》第十二條第三項(xiàng)許可條件的人員要求中，明確需配備食品安全總監(jiān)、食品安全員等食品安全管理人員相關(guān)規(guī)定。

六、《辦法》對(duì)相關(guān)法律責(zé)任作出哪些完善和補(bǔ)充？

一是科學(xué)細(xì)化食品經(jīng)營許可證變更的法律責(zé)任。《辦法》第五十二條規(guī)定，食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項(xiàng)目等許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營者未按照規(guī)定申請(qǐng)變更的，由縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門依照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定給予處罰。但是，有下列情形之一，依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、第三十三條的規(guī)定從輕、減輕或者不予行政處罰：

（一）主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)生變化，但食品安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)未升高的；

（二）增加經(jīng)營項(xiàng)目類型，但增加的經(jīng)營項(xiàng)目所需的經(jīng)營條件被已經(jīng)取得許可的經(jīng)營項(xiàng)目涵蓋的；

（三）違法行為輕微，未對(duì)消費(fèi)者人身健康和生命安全等造成危害后果的；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。

食品經(jīng)營許可證載明的除許可事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營者未按照規(guī)定申請(qǐng)變更的，由縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改的，處一千元以上一萬元以下罰款。

二是設(shè)定僅銷售預(yù)包裝食品違法行為法律責(zé)任。《辦法》第五十九條規(guī)定，未按照規(guī)定提交備案信息或者備案信息發(fā)生變化未按照規(guī)定進(jìn)行備案信息更新的，由縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改的，處兩千元以上一萬元以下罰款。備案時(shí)提供虛假信息的，由縣級(jí)以上地方市場監(jiān)督管理部門取消備案，處五千元以上三萬元以下罰款。

三是強(qiáng)化柔性執(zhí)法手段使用。把責(zé)令限期改正作為主要處罰手段，對(duì)可以改正的違法行為，多采用責(zé)令限期改正的柔性處罰手段?！掇k法》第五十二條、第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條均作出了先責(zé)令限期改正，再處罰的規(guī)定。